Deberíamos estar pensando cómo quitarle trabas a las instituciones que fueron creadas para buscar personas desaparecidas en lugar de discutir quién pone las reglas de coordinación interinstitucional en materia de búsqueda.

Este lunes 1 de marzo se realiza en el Senado un foro virtual público para discutir un paquete de reformas que ha levantado señales de alarma entre organizaciones civiles, expertos, colectivos de víctimas, organismos internacionales e instituciones públicas como la Comisión Nacional de Búsqueda y la mayoría de las Comisiones Locales de Búsqueda. Una de las leyes que se plantea modificar es la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (LGD), en la que (entre muchas otras cosas) se define qué es (jurídicamente) una persona desaparecida, se crea y faculta a las 33 comisiones de búsqueda (la Nacional, y una en cada entidad federativa) y a las 33 fiscalías especializadas en investigar los delitos tipificados en esa misma ley (notablemente desaparición forzada y desaparición cometida por particulares). Lo que se intenta modificar, según la última versión de la propuesta, es lo siguiente: a quién obligan las reglas de coordinación interinstitucional para la búsqueda de personas desaparecidas. 

La propuesta es desafortunada, pero hay algo peor: las personas desaparecidas y sus familias tienen poco que ganar de este proceso, sea que la modificación se acepte o se rechace. 

Si lo que se busca con esta iniciativa es que las instituciones busquen mejor a las personas desaparecidas, la discusión que tendríamos que estar teniendo debería ser otra. Explicaré en ese orden. 

II. La discusión que estamos teniendo

Una expectativa importante plasmada en la LGD (que entró en vigor en 2018) es que muchas (realmente muchas) instituciones se coordinen para realizar los procesos tendientes a localizar a las personas desaparecidas. Esto es así porque el modelo anterior (en el que las fiscalías hacen todo, sea por sí mismas, o sea en coordinación con las policías) se consideró rebasado e incluso sospechoso, pero con  la LGD no fue posible reemplazarlo por completo con uno nuevo. En cambio se creó la Comisión Nacional de Búsqueda, como organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, es decir, una institución de carácter administrativo, y 30 de las 32 Comisiones Locales de Búsqueda siguieron el mismo modelo. 

La implicación de que sean instituciones administrativas es que las técnicas para acceder a la información más restringida, los recursos legales más coercitivos, y todo el mundo forense (y por tanto la identificación humana) quedó mayormente a cargo de las fiscalías (y no en las comisiones). Por tanto, de todo lo que es necesario hacer para localizar a personas desaparecidas, hay una parte que sólo las fiscalías pueden hacer. Además, al momento de crearse las comisiones, casi toda la información en manos de las autoridades la tenían también las fiscalías, y lo mismo es válido en relación a la coordinación y operación de los mecanismos y protocolos existentes (como la Alerta AMBER). 

Para que se coordinen y complementen en la búsqueda 33 comisiones de búsqueda, 33 fiscalías, más de mil 700 policías (municipales, estatales y guardias nacionales), consulados, embajadas, juzgados, autoridades migratorias, 33 comisiones de derechos humanos, servicios como Locatel o 911, y otras autoridades de los tres niveles de gobierno, la LGD generó algunos mecanismos. 

Uno es dotar a las  comisiones de búsqueda del poder para coordinar y solicitar acciones a otras autoridades (actuar a través de otros). Otro es la creación de los Registros Nacionales, que obligan a las autoridades de todo tipo y de todo el país a concentrar datos sobre personas buscadas, restos recuperados, y lugares de hallazgo y depósito, entre otros. Un tercer mecanismo es el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas (SNB), que es una reunión de instituciones y ciudadanos en que se delibera y alcanzan acuerdos respecto a la coordinación interinstitucional. Los acuerdos del SNB se plasman en lineamientos y protocolos, por lo que son reglas jurídicas que obligan (le son exigibles) a sus integrantes. 

La Fiscalía General de la República (FGR) es, hoy, integrante del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas. La reforma que actualmente se discute en el Senado, de ser aprobada, haría que deje de serlo, por la vía de suprimir a la persona titular de la FGR del listado de integrantes (art. 45-III de la LGD). 

Si la FGR propone y defiende esta y otras modificaciones legales en el Senado es porque está disputando el alcance de su recientemente adquirida autonomía. A juicio de sus jerarcas actuales, parece significar que no está legalmente obligada a nada que no sea explícito en una norma aprobada por el Congreso. Para la búsqueda la implicación legal es difusa: las reglas generadas en el SNB, notablemente el Protocolo Homologado de Búsqueda, están en buena medida construidas como desarrollos e interpretaciones de las normas contenidas en la LGD y otras leyes. La LGD obliga a las fiscalías especializadas a seguir el Protocolo de Búsqueda, y su propio Protocolo de Investigación para Desaparición Forzada y Desaparición Cometida por Particulares (de 2018) lo hace muy explícito en su página 10. 

¿A qué quedarían obligados fiscales, peritos y policías de investigación, y a qué no?, ¿quedarían obligados todos los que investigan delitos cometidos contra personas desaparecidas (secuestro, trata, sustracción, etc.), o sólo los especializados en investigar desaparición forzada y cometida por particulares?, ¿la regla es la misma para fiscalías locales que para la federal?, ¿el hecho de que, según el artículo 45 fracción IX de la LGD, una persona representante de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia siga siendo integrante del SNB obliga a todas las fiscalías (incluida la FGR) a cumplir sus acuerdos?. 

Además, tampoco tendría por qué ser indispensable que la persona titular de una institución sea integrante del Sistema (la máxima autoridad nacional en materia de búsqueda) para que sus acuerdos obliguen a la entidad que encabeza. Por ejemplo, la policía municipal de Guadalajara emitió en diciembre de 2020 su protocolo de actuación en búsqueda, completamente armonizado con el Protocolo Homologado. Para esto no fue necesario que su Comisario tuviera un asiento en las reuniones de Sistema. 

La implicación práctica, aunque haya que leerla entre líneas, parece más clara: si la FGR no hace ningún esfuerzo por implementar el Protocolo de Búsqueda (o los otros acuerdos del Sistema, como el que crea al Mecanismo Extraordinario de Identificación Forense), y si sólo a regañadientes ejecuta sus procesos (cuando los jueces de control o de amparo se los ordenen, o los visitadores u organismos internacionales se los recomienden, u otras instituciones se lo soliciten caso por caso), la estrategia de búsqueda delineada en la LGD y sus instrumentos secundarios, que presupone la complementariedad entre instituciones, no va a funcionar.

Lo anterior es lo que me lleva a pensar que esta no es la discusión legislativa que deberíamos estar teniendo. La pregunta de fondo, al menos en el foro legislativo, es cómo hacemos para que las comisiones de búsqueda no tengan obstáculos legales para realizar todas y cada una de las tareas necesarias para encontrar a las personas desaparecidas, y no cómo obligamos a los fiscales a hacer lo que, desde la concepción de la LGD, se observó que por diversos motivos podía hacerse mejor. 

III. La discusión que deberíamos estar teniendo

Hay docenas de miles de cuerpos y un número indeterminado de restos sin identificar en las morgues y fosas comunes del país. Es triste pero también natural pensar que un número importante de ellos pertenezca a personas desaparecidas. Sin embargo, las comisiones de búsqueda sólo pueden intervenir en la identificación forense cuando las fiscalías explícitamente las habilitan, y de nada sirve su facultad de acceder al Registro Nacional de Personas Fallecidas y No Identificadas si la FGR no avanza en su implementación de la mano con las fiscalías y servicios forenses locales. 

La evolución histórica de las tasas de homicidio y feminicidio, y la sistematicidad de las prácticas de ocultamiento y degradación de cuerpos y restos humanos hacen suponer que, por desgracia, quedan muchos cuerpos por desenterrar o recuperar, pero el personal de las comisiones de búsqueda no están facultadas para comenzar cadenas de custodia ni procesar contextos de hallazgo. 

Una de las técnicas más potentes para determinar el paradero de una persona en un escenario de búsqueda inmediata es la geolocalización en tiempo real de un teléfono celular, y las comisiones de búsqueda no pueden ni siquiera pedirle permiso a un juez de control para acceder a esa información. La búsqueda de personas, tanto en vida como en contextos forenses, puede implicar que los buscadores se internen en propiedad privada, y las comisiones de búsqueda tampoco pueden poner a consideración de un juez la emisión de una orden de cateo. 

Hay miles de personas privadas de la libertad (bajo proceso penal o sentenciadas) que podrían tener información relevante para dar con el paradero de personas desaparecidas, pero las comisiones de búsqueda no pueden participar de los procesos por los cuales se les ofrecen beneficios a cambio de su colaboración. 

Los antecedentes de las docenas de miles de casos anteriores a la creación de las comisiones de búsqueda (y de muchos posteriores) están en expedientes de averiguaciones previas o carpetas de investigación en manos de las fiscalías. A pesar de ello, el Código Nacional de Procedimientos Penales no considera a las comisiones de búsqueda como entidades habilitadas para acceder a esa información, y las fiscalías interpretan de maneras disímiles y a veces restrictivas el alcance de las facultades de las comisiones cuando se trata específicamente de consultar esta información. 

La lista de ajustes jurídicos que podrían habilitar a las comisiones de búsqueda para operar la totalidad de los métodos tendientes a tener éxito en lo que les da nombre y razón de ser es larga, pero tras tres años de esfuerzos de implementación de la Ley General en Materia de Desaparición, se tiene claridad de ese tipo de obstáculos. De hecho, en buena medida se vislumbraban desde el proceso legislativo de 2017 que le dio origen. 

Si las comisiones de búsqueda tienen restricciones legales (fuertes o insalvables) para acceder a información sobre los casos, a las bases de datos disponibles, a los cuerpos y restos recuperados, a los sitios de ocultamiento, a la información en manos de particulares, y a fuerza pública, y si además su única carta para actuar a través de quienes no tienen estos límites son solicitudes cuyo incumplimiento acarrea sanciones administrativas (esas que las mismas instituciones imponen a su personal, tras procesos internos cerrados), es un hecho que no disponen de la caja de herramientas completa para la búsqueda. No es excusa para que dejen de llevar sus recursos y facultades legales hasta el límite en el cumplimiento de su misión, pero ciertamente resultaría más práctico y eficiente que tuvieran acceso al repertorio completo de técnicas y fuentes de información.

El cambio legislativo que sirve a las personas desaparecidas y a sus familias definitivamente no es suavizar la obligación ministerial de acatar las reglas de coordinación para la búsqueda. Pero puede que reforzar ese deber tampoco sea la solución para todos los problemas. Deberíamos estar pensando cómo quitar trabas a las instituciones que fueron creadas para buscar personas desaparecidas, y que por tanto pueden organizar su trabajo, su capacitación, su personal, su interacción con la sociedad, su estructura orgánica y todo lo demás en función de ese objetivo. Ahí se quedó la discusión en 2017, cuando se logró la LGD. 

Si nos importa que las personas sean buscadas de manera eficiente deberíamos retomar esa discusión garantizando que las familias de personas desaparecidas y sus representantes puedan participar en el debate, no sólo por ser justo y productivo, sino también porque la propia LGD, creada por su lucha e impulso, lo hace jurídicamente obligatorio. 

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Foto de portada: Erika Lozano